08.04.2016

Reati paesaggistici: la Corte Costituzionale interviene sul punto

Con sentenza n. 56 del 23.03.2016 (ud. 07.07.2015) la Corte Costituzionale ha dichiarato la parziale illegittimità dell’art. 181, co. 1-bis, del d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), nella parte in cui prevede: “a) ricadano su immobili od aree che, per le loro caratteristiche paesaggistiche siano stati dichiarati di notevole interesse pubblico con apposito provvedimento emanato in epoca antecedente alla realizzazione dei lavori; b) ricadono su immobili od aree tutelati per legge ai sensi dell’articolo 142 ed”.

Il sistema previgente dell’art. 181 prevedeva due diversi reati di natura paesaggistica, legati alla realizzazione di lavori su immobili o aree “vincolate” in assenza della prescritta autorizzazione della Soprintendenza o in difformità dalla stessa.
In particolare, al comma 1 era sanzionata – come contravvenzione, con l’arresto fino a due anni e l’ammenda da euro 30.986 a 103.290 – la condotta posta in essere su beni ritenuti di notevole interesse pubblico per espressa previsione di legge.
Al comma 1-bis, per converso, era sanzionata – come delitto, con la pena della reclusione da 1 a 4 anni – la medesima condotta qualora posta in essere su beni ritenuti di notevole interesse pubblico in forza di un provvedimento amministrativo (lett. A) ovvero per espressa previsione di legge, qualora vi fosse stato un significativo impatto ambientale nei limiti quantitativi di volumetria e cubatura descritti dalla norma stessa (lett. B).
Altro profilo normativo controverso, rilevante nel caso in esame, era legato agli istituti dell’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica (art. 181, co. 1-ter) e della rimessione in pristino da parte del trasgressore (art. 181, co. 1-quinquies), in grado di estinguere il reato contravvenzionale previsto dal solo comma 1.
In altre parole, la medesima condotta posta in essere su beni paesaggistici dichiarati di notevole interesse dalla legge o da un provvedimento amministrativo avrebbe avuto un diverso regime sanzionatorio e, nondimeno, solo nel primo caso avrebbe potuto beneficiare della “sanatoria paesaggistica” o comunque dell’estinzione del reato.

Il Tribunale di Verona, con ordinanza del 06.08.2014, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Consulta, valorizzando i parametri di cui agli artt. 3 e 27 Cost.
In particolare il giudice remittente osservava che:
– L’estinzione del reato conseguente ad accertamento postumo di conformità o rimessione in pristino sono accessibili solo per i lavori abusivi posti in essere su beni dichiarati di notevole interesse in forza di legge (art. 181, co. 1) e non quando ciò avvenga con provvedimento amministrativo (art. 181, co. 1-bis, lett. A).
Il remittente osserva che l’unica differenza sta nella “fonte” della tutela paesaggistica e che la disparità non ha ragione di esistere per questo motivo: anzi, per un principio di rango delle fonti, si dovrebbe prevedere la regola opposta, dal momento che i beni tutelati per legge hanno una “evidenza paesaggistica talmente chiara da avere un riconoscimento generale e astratto di fonte direttamente legislativa”.
– Trovano attualmente un trattamento omogeneo le due diverse condotte sanzionate nell’art. 181, co. 1-bis. Da un lato (lett. A), i lavori abusivi su beni dichiarati protetti da un provvedimento amministrativo, dall’altro (lett. B) i lavori abusivi su beni protetti dalla legge, qualora abbiano un rilevante impatto ambientale sul piano volumetrico o di cubatura.
Da ciò deriva la irragionevole uguaglianza sanzionatoria per condotte di lieve portata, ricadenti su beni protetti in via amministrativa, e condotte di grave entità ricadente su beni protetti da apposita legge.
– L’art. 734 c.p. sanziona, come contravvenzione, con l’ammenda colui che distrugga o alteri – con demolizioni o costruzioni – le bellezze naturali soggette a speciale protezione.
La pena dell’art. 181, co. 1-bis, d.lgs. 42/2004, invece, comporta la reclusione da 1 a 4 anni anche in assenza di un effettivo danno paesaggistico, ad esempio allorché sia la stessa amministrazione preposta a ritenere che non vi sia stata lesione del bene tutelato.
L’irragionevolezza della diversità sanzionatoria rimane, a parere del giudice, evidente.
– In via subordinata evidenzia che gli istituti premiali di cui all’art. 181, co. 1-ter ed 1-quinquies, sono preclusi per le condotte di cui al comma 1-bis lett. A, cioè per lavori abusivi su beni protetti in via provvedimentale.
La condotta risulta ad ogni modo pienamente omogenea con quella punita dal comma 1, con la sola diversità della fonte giuridica della “protezione del bene”, di talché tale preclusione appare irragionevole ed illegittima.
La Corte Costituzionale ha accolto la questione principale, evidenziando come la discrezionalità del legislatore in materia penale trovi il limite della sperequazione tra fattispecie omogenee, qualora il regime differenziato non sia riconducibile a ragionevoli giustificazioni (cfr. Corte Cost. 81/2014, 68/2012, 161/2009).
In un excursus storico riferito alla legislazione in materia paesaggistica la Corte ha evidenziato il continuo cambio di prospettiva adottato dal legislatore.
In un primo momento la legislazione vigente, di cui all’art. 1-sexies D.L. 312/1985, dettava una disciplina inversa rispetto a quella scrutinata, punendo in modo più severo le violazioni incidenti sui beni sottoposti a vincoli legali.
La stessa Corte, nell’Ord. 158/1998, si era espressa in merito alla ragionevolezza della previsione ritenendola non irragionevolmente discriminatoria, posto che “introduce una tutela del paesaggio, improntata a integrità e globalità, implicante una riconsiderazione assidua dell’intero territorio nazionale alla luce e in attuazione del valore estetico-culturale”.
Questo primo assetto normativo venne modificato con la “codificazione impropria” della materia paesaggistica, prima con il d.lgs. 490/1999 e poi con il d.lgs.42/2004, introducendo una risposta sanzionatoria identica per i beni vincolati in via legale e provvedimentale.
Il legislatore, pertanto, aveva mostrato di riconoscere una identità sostanziale di valori e di beni giuridici protetti tra le due fattispecie, quale che fosse la fonte giuridica della protezione ad essi garantita. La L. 308/2004, tuttavia, aveva poi ripristinato la distinzione e cambiato diametralmente impostazione: la norma prevedeva un regime sanzionatorio ben più deteriore per le condotte incidenti su beni sottoposti a vincoli provvedimentali rispetto a quelli vincolati per legge.

All’esito di questo percorso diacronico la Corte Costituzionale si esprime in modo molto netto nel criticare l’attuale sistema e rinforzare il proprio convincimento circa l’illegittimità parziale dell’art. 181, co. 1-bis, d.lgs. 42/2004.
Così, infatti, al §5 della motivazione: “Si è dunque in presenza di una legislazione ondivaga, non giustificata né da sopravvenienze fattuali né dal mutare degli indirizzi culturali di fondo della normativa in materia; e già questo è sintomo di irragionevolezza della disciplina attuale.
Tale irragionevolezza è resa poi manifesta dalla rilevantissima disparità tanto nella configurazione dei reati (nell’un caso delitto, nell’altro contravvenzione), quanto nel trattamento sanzionatorio, in relazione sia alla entità della pena che alla disciplina delle cause di non punibilità ed estinzione del reato”.
La fondatezza della questione comporta che la risposta sanzionatoria debba essere parificata riconducendo le condotte di cui al comma 1-bis lett. A) al precedente comma 1, applicando la medesima sanzione per i lavori abusivi su beni paesaggistici vincolati per legge o per provvedimento.
Ciò a condizione che non siano superate le soglie volumetriche di cui al comma 1-bis lett. B), nel qual caso rimarranno – a prescindere dalla tipologia del vincolo – le sanzioni penali della reclusione da 1 a 4 anni e l’inapplicabilità di sanatoria o rimessione in pristino per l’estinzione del reato.

In conclusione, gli aspetti pratici della pronuncia.
Il nuovo art. 181 d.lgs. 42/2004 appare connotato da un profilo di evidente razionalità e coerenza, specie con riferimento ai valori costituzionali di uguaglianza.
Al primo comma, sanzionate come contravvenzioni con la pena dell’arresto fino a 2 anni e l’ammenda da euro 30.986 a 103.290, stanno oggi le condotte di lavori abusivi incidenti su beni dichiarati di notevole interesse in forza di legge o di provvedimento amministrativo.
Per tali ipotesi sarà possibile ottenere l’estinzione del reato mediante gli istituti premiali di cui ai commi 1-ter e 1-quinquies, rispettivamente riferiti all’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ed alla rimessione in pristino da parte del trasgressore.
Quale che sia la fonte della protezione paesaggistica, legge o provvedimento, il superamento dei valori volumetrici o di cubatura previsti dal comma 1-bis comporterà l’applicazione di un più severo regime. La sanzione per tale delitto prevedrà così la reclusione da 1 a 4 anni, l’inapplicabilità degli istituti premiali sopra menzionati ed i diversi termini di prescrizione che la legge riserva ai delitti.

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